世界舞台上的新角色：中国的省与印度的邦
威廉•安东里斯 (William Antholis)
去年二月初，重庆市公安局局长王立军夜驰 200 英里，奔往美国驻四川省会成都的总领馆寻求庇护。王的逃逸揭开了一个阴暗剧情的一角，涉及谋杀、金钱、权力、私情、拳斗、汽车追逐和真相掩盖。事件引发了川渝两地的紧张关系，也几乎将美国卷入一场中国内部政治危机的中心，并最终导致了重庆市委书记薄熙来的倒台。这一曾经的政治明星最近被判无期徒刑。
在长达 18 个月的时间里，世界一直被这一耸人听闻、惊世骇俗的故事所吸引，但很少人注意到其中涉及的更不同寻常的方面。重庆是一个省级直辖市，拥有三千万人口，是中国最大的城市。这一内陆城市人口与加拿大相当，面积却只相当于南卡罗来纳州。如果作为一个国家，重庆将在世界上排第 41 位。换言之，有超过 150 个国家都比它小；但是这些国家的首都几乎都有美国大使馆，其他城市还有美国领事馆。重庆有数十家美国企业，年出口产值约 70 亿美元。但是重庆没有美国外交代表处。因此王立军不得不从中国最大的城市驱车数小时以找到一名美国外交官。
我们再将视线移到喜马拉雅山的另一面，在重庆 2000 英里外的印度古吉拉特邦。该邦首席部长（相当于州长）为纳伦德拉·莫迪。尽管已执政十年，纳伦德拉·莫迪的仕途仍处冉冉上升之势。在他的领导下，古吉拉特邦已成为印度制造与出口业的先锋。由于其营造的良好的商业环境，国内外企业蜂拥而入。九月初，他更是被印度人民党（国大党领导的现政府的主要反对党）推选为下届议会选举的总理候选人。
莫迪也不乏批评者。由于美国一项禁止外国官员“在任何时候直接严重侵犯宗教自由”的法律规定，他被吊销了美国签证。其原因是他推动了 2002 年爆发的印度教徒对穆斯林的暴力行为，他尽管未被指控，但仍受到多方指责。有上千人在该起暴乱中死亡，其中有四分之三是穆斯林。如果美国国务院撤销对他的禁令、莫迪想要访问美国的话，即便是离他最近的，位于邻邦马哈拉施特拉邦首府孟买的美国领事馆，也有 300 英里之遥。
但在莫迪治下有超过六千万古吉拉特人。如果古吉拉特邦是一个独立的国家，按规模来算它将排名第 23 位，仅略小于法国，而在法国除位于巴黎的美国大使馆外，其他城市尚有七个美国领事馆。如果按出口来算（古吉拉特邦 2011 年出口产值为 610 亿美元），其排名也位列世界前五十名。
薄熙来和纳伦德拉·莫迪只是构成中国和印度的 60 余个省、邦、领土和其他主要行政区的众多知名人物中的两个。为直观了解这涉及多少人，我们可以加上美国和墨西哥以及所有其他北美和南美洲国家总人口，外加 5 亿生活在欧盟的人口，所有这些人加在一起约 13 亿，仅与中国一国的人口相当。而印度只比中国略小，有 12.4 亿人口。
尽管薄熙来和莫迪治理着规模相当于主要国家的行政区域，他们却被隔离于西方权力中心的视角之外。薄熙来和莫迪获得国际知名度实属例外，因为外界倾向于只关注北京和新德里的政治人物。来自首都和分散各地的领事馆的报道固然重要，但对于中国和印度正在发生的事情，它们所提供的只是一个局部的、甚至失真的图景。
一个家庭的奥德赛：从印度到中国
2012 年初，我和我的妻子克里斯汀及我们的女儿安妮卡和凯莉进行了一次为期 5 个月的长途旅行。我们访问了中印这两个亚洲巨人的 20 个邦或省，沿途或乘飞机，或搭火车，或坐汽车、轮船和三轮机动车，或骑自行车，有时甚至骑上了大象和骆驼。我们采访了中央和地方政治领袖（包括莫迪），也会见了企业高管、记者、学者、外交官、宗教领袖、教师、农民、贫民窟居民以及（不可避免同时也非常有启示）侍者和出租车司机。
我们的问题可分为三类：中国的省与印度的邦各自如何运作？它们的领导人如何平衡地方和中央不同的政治重心和价值体系？它们的领导人和民众如何看待各种全球议题？
在北京和新德里，一如在上海和孟买、金奈和成都、阿默达巴德和杭州，我们经常得到同样的回应：“为何关心这个？”
简而言之，答案是因为治理占全球三分之一人口的中印两国的大部分地区的地方领导人正日益采取自下而上的治理模式。这种模式正在影响两国在世界舞台上的行动，这也意味着我们需要从内而外地认识这两个国家。
同样的事实也适用于美国。在与我遇到的中国人和印度人对话时，我和他们分享了我过去二十年对美国政府运作的了解。在美国，由中央政府与大体自治的地方政府分配权力的联邦制一直处于进化流变中。换言之，在各州和大都市区与联邦政府之间一直存在着一种推——拉的张力。这种进程对我们的外交政策影响巨大。
作为一名国务院和白宫初级职员，我曾帮助安排沃伦·克里斯托弗国务卿和比尔·克林顿总统与外国领导人的数十次会面。行政部门高官必须倾听国会议员的有关对外政策议题，尤其（但绝非仅有）是他们对是经济贸易议题的呼声。在白宫，我们常感到在国内谈判上所费的时间不啻于国际谈判。尽管如此，克林顿总统仍通过联合民主、共和两党的参议员平衡国家预算，谈判《北美自由贸易区》协定等重要协定，以及发起成立世界贸易组织。当然，克林顿总统也经历了来自国内的外交挫折，例如他无法打破有关核武器谈判和贸易协定的立法僵局。另一个持续至今的僵局是来自西弗吉尼亚州、路易斯安那州、内布拉斯加州和密西西比州的民主党参议员，他们跨越党内路线与共和党人一起阻挠一项保护气候的全国性计划。
这些都是联邦主义发生作用的例子，其中参议员和众议员有时按本党路线投票，有时则相反，并导致有利于或不利于行政当局的结果。在过去，当确实出现不可弥合的僵局时，联邦体系一般都能起到作用，并解决问题。而现在，由于缺乏跨越党内路线的精神，我们经历了严重的联邦僵局，这并非偶然。
面对华盛顿的这一僵持局面，各市长和州长做了巨大努力，通过发挥其所在层面的政治和经济影响力，力图填补有效决策与有效执行之间的真空。我在布鲁金斯学会的同事布鲁斯·卡茨 (Bruce Katz)和珍妮弗·布拉德利 (Jennifer Bradley)新近总结了近十年来对所谓“大都市革命”这一全国性运动的研究。美国各城市和州已经加大力度创造就业，改革教育医疗，以及提升其在世界经济的竞争力。在一些在全国政治上高度分化、在联邦层面则更是举步维艰的议题上，他们已经取得了进展。施瓦辛格、帕塔基和罗姆尼等共和党州长实际签署了民主党控制的众议院通过的州级气候变化法律。这些州长的决策受多种因素影响，既包括其政治隶属，也包括其所来自的地方以及选区的关注点。
要在一个大洲的范围跨越各种不同的信念体系，建立并维持行之有效的政治体系，这确实是一个挑战。对于美国的缔造者，其既是一个事实陈述，更是一种希望。“合众为一”需要达成妥协和结成联盟。
而这一过程需要时间。美国经历了近两个半世纪的反复试验，一直朝着其宪法前言所制定的全国目标前进：“建立一个更完善的联邦”。我们最初的尝试，即《十三州邦联宪法》，以失败告终，然后又经历了内战的再次失败。今天，我们仍在为前述理想在努力。
有鉴于此，印度和中国这两个人口四倍于美国的国家，它们如何形成它们自身的中央——地方平衡？印度从 1947 年取得独立起，中国则从 1949 年使国民党退守台湾起，一直在努力在中央政府和地方各邦（印度）或省（中国）之间取得恰当的平衡。
邓小平的试验在中国继续进行
中国实行的一党体制高度强调团结。目前其最高领导层是由七人组成的政治局常委会，负责确定国家的战略重心。代表政策步调和方向的公众面孔是国家主席和党总书记习近平。
近日，中国共产党中央办公厅发布了一份名为《九号文件》的备忘录。该文件强调了共产党的领导地位、自上而下的政治路线的重要性、以及抵制西方三权分立和个人自由等观念的必要性。公民社会组织、西方宪政民主以及新闻自由被断然否定。习近平本意是只在干部中印发此通知，但文件被泄露出来，这也反映了其封闭的系统远非密不透风。
跟其最近的几位前任一样，习近平试图保持对政治和意识形态的控制。但是在强调中央权威的同时，据预计他将宣布一系列新的改革举措，旨在在地方层面进一步释放工业和企业活力。事实上，中国过去三十年的经济成功正在于允许经济决策上的分权，尽管其继续强调自上而下统一的政治声音。
事实上，中央政治局并不试图亲自管理 23 个省、4 个直辖市以及 5 个自治区或特别行政区。地方权力归各省委书记、省常务委员会和政府，其各自根据当地实际情况酌情适用中央规则。在省之下的市、县和区的层次，对中央重心和规则的解读则更为分散。
尽管如此，各省委书记和省长的任命确实须经中央常务委员会的批准。
长期以来，来自中央的指示是经济增长压倒一切。为实现该目的，地方政府拥有相当高度的自由度，只要它们确保政治稳定，且至少在表面上遵守来自北京的总体方针。因此，在某些地区，地方官员——如薄熙来——拥有高度的权力，而中央政府各部的职权则大体限于监督经济产出和提供资源，供地方领导者修路、建桥和其他关键基础设施。北京试图遏制腐败，但始终疲于应对。在互联网、社交媒体和手机摄录时代，中央部门发现他们必须对那些紧盯官员违规的公众负责。
地方政府间自由度差异很大，大体也是邓小平在 1990 年代初启动中国现代化和变革进程时的应有之意。为推动经济发展，中国位于太平洋沿岸的地方政府被给予了巨大的自由度，以加速创新，尤其是吸引外国投资。用邓小平的话说，“沿海地区要加快对外开放，较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展”。
广东是中国沿海最大的省份，拥有 1 亿人口，超过加利福尼亚州、德克萨斯州、纽约州和佛罗里达州的人口总和。该省的出口占中国的近 40%，超过英国的全国出口总额。加上广东以北的三个沿海省份，这一地区的出口占中国全国出口的 80%。经过三十年的飞速经济增长，广东开始试验一个更开放的政治体系。不论企业数量还是工业产出，广东约一半的经济为私有经济。
在任五年的广东省委书记汪洋对非政府组织和独立工会持开放态度，给予它们近乎官方的认可。在 2011 年的一次村民暴力维权事件中，他站在了村民一边，起诉了当地腐败官员。
汪洋甚至提出一种杰佛逊式的公共哲学：“必须破除人民幸福是党和政府恩赐的错误认识”。随着手机、互联网以及社交媒体在广东迅速普及，汪洋似乎认可了人民声音和权利的正当性。“在社会转型时期，由于民众的民主意识显著增强，在利益、诉求得不到应有重视时，常常演化为‘群体性事件’”。
与所有政治领导人一样，汪洋是经任命的，并受限于干部轮换制度（由于中国中央领导者对各省反叛和分裂的传统恐惧，他们将其委任的官员在各省、以及地方与中央间轮换——类似美国轮换其军事基地司令）。2012 年 12 月汪洋任期结束时，他获得提拔，成为中国的四位副总理之一。
即使汪洋离任，广东仍是邓小平式的政治开放、私人经济和公共治理沿海试验的实验室。
但是，越是远离中国沿海的地区，对公共事业和公共支出的依赖就越大。当然，这笔开支受到省级政府的管理。这也有助于提升地方领导者的权力。在中国的这一部分地区，人们期待其领导者彰显实力、有效控制、甚至家长式统治。
一个显著的例子就是失势之前的薄熙来。在他治下，2011 年重庆经济急速增长了 16.4%。这一全国各省市中最快的增长速度得益于薄熙来对国有企业的支持。此外，他还投入 160 亿美元用来建设经济适用房，吸引附近农村居民和在沿海工厂务工的农民工。
但是，这一繁荣也有其代价——逼近破裂的房地产泡沫和严重的环境衰退。重庆的空气对于肺和眼睛都是一种煎熬。在内陆的近一个月，我甚至没有进行过一次户外跑步。长江上游的江水在成都西部山区时尚清澈干净，但当流至 200 英里以东的重庆时，已经变为黑色。我们的女儿对此有着形象的概括：刚到达中国时（我们刚游览了印度），九岁的凯莉看着闪闪的高速公路和高耸的写字楼，说：“爸爸，这里就像是美国。”但当我们结束旅程时，11 岁的安妮卡说：“印度很脏，中国污染严重。”
至于薄熙来的治理模式，则全然看不到杰斐逊主义的影子。他和后来让他陨落的公安局长王立军发起了一场大规模、广受欢迎的打击犯罪和官员腐败的运动。但许多缉捕和起诉似乎完全是为薄熙来秋后算账和巩固权力服务。简而言之，薄熙来治下的重庆是中国法治的倒退。
除最终导致其被定罪的腐败之外，薄熙来也让人想起红宝书和文革时代。他推动毛时代的爱国歌曲，发起了一场“唱红打黑”运动，其中“黑”指犯罪活动，“红”指恢复共产主义意识形态。
但这些政策本身并非导致薄熙来下台的因素。相反，在薄熙来自食恶果前一年，习近平还表扬了薄熙来的成绩。在一定程度上，习近平的《九号文件》也是对薄熙来关于共产党在带来增长和稳定方面的领导地位不容置疑的观点的认可。而且，从很多方面而言，薄熙来在重庆及重庆之外仍有大批忠诚的追随者。
在其共产党同事和北京的高层眼里，薄的过错——事实上是犯罪行为——不是他推行平均主义的政策和意识形态，也不是他对绝对权力的推崇，而是他的自我崇拜。他在其势力范围推行个人崇拜。而且，他失去了对幕后活动的控制。其结果就是一起让中国及其领导层深为尴尬的政治事件。
薄在北京的前同僚负责对他的审讯，并尽量使其违法行为看起来像是一起孤立的违规事件。他们并不想因此削弱其他地方强势省级领导人的权威。
重庆以西，情况尤其如此，这些地区的自治区书记被视为汉人主宰边陲少数民族的堡垒，如喜马拉雅山区的西藏人、北部的蒙古人以及中亚干旱草原上的新疆信奉伊斯兰教的维吾尔人。
对北京而言，这些广阔的内陆和边陲地区相当于 19 世纪的美国西部荒土地带——它们让中央政府做出大体类似于美国联邦政府当时曾作出的反应：从东部移民到西部，并驻扎军队，震慑原住民。在刚过去的今年夏天，维吾尔人在七座城市发起骚乱，这已经是五年内的第四次大规模抗议了。中央政府作出了强势回应，对“暴力恐怖势力”予以“坚决打击”。
在整个中国，从沿海到快速城市化的腹地到动荡不安的西部内陆，北京认识到依赖地方官员的必要性。但是，不论他们被允许在政治开放和改革的道路上走多远，体制始终严防任何离心力量。每天早晚，习近平主席及其所领导的政治局常务委员会都力求确保拥有对整个中原的有效控制。换言之，他们要确保地方官员没有踞地自雄。这也是为什么“联邦主义”是一个禁忌词的原因。同样的禁忌概念还包括“多元主义”——即从观点和重心的多元中取得社会、政治和经济进步。官方批准的用词——“和谐”——即暗示：无论存在什么分歧，都必须从属于一党领导和国家统一。
但是，面对地区间相互竞争的利益和重心，遵守从上而下施加的单一信条正变得越来越困难。例如，沿海地区的基层组织和管理机构正在推动更高的全国环境标准，却面临一心谋求发展的腹地和矿产资源丰富的西部地区的领导者的共同抵制。诚然，有很多不同的声音都在要求被倾听。
中国的领导人不仅要应对日益敢言的省级领导人，更面对着来自境外的呼声。中国一直面临来自海外要求开放的压力，如外国央行行长、财长和私人投资者；他们都希望与中国有更多接触，但担心中国的金融交易缺乏透明、合同执行中的不一致和违规、以及让某些个人凌驾法制之上的法律体系。
由于外国投资对中国的金融未来至关重要，中国希望调和外部世界的呼声，同时坚持以中国自己的方式来实现，确保不削弱党的权力。因此习近平反复强调国家主席和中央的权威、以及其打击肆意腐败的官员的决心。简而言之，他希望在清除滥用体制或暴露体制弱点的人的同时维护这个体制。
未来数年，这一复杂的过程将继续展开。对于我们这些从外部与中国的这一体制打交道的人来说，如果能认识到中国各省的日益突出的重要性——不仅是其与北京的互动关系，也包括其内部的运作机制——对我们和中国都有益处。
印度：国中之国
印度同样也日益实行自下而上的治理，考虑到这将产生外部影响，因此我们也最好从内而外对其加以认识。但与中国不同，印度体制没有任何不透明之处，也不存在任何统摄一切的教条。随着印度临近 2014 年议会选举，如何理解印度万花筒般的复杂性及分裂的政治体制，对外部观察家而言堪称挑战。
印度是世界上人口最多的民主国家，拥有世界上最长的宪法（超过 11 万 7 千字，相比之下的美国宪法，包括修订案在内，也仅有 7 千字）。该文件让 35 个邦和领土结成一个单一联邦政体。宪法列出哪些权力属于中央政府，哪些属于各邦，哪些由二者分享。
在文本上，各邦拥有高度的地方自治权。但实际上，中央政府能够防止各邦自行其是。印度第一任总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁利用中央政府的权力实现了三个主要目标。其中两个目标因印度 1947 年从英国独立时印巴分治这一特殊事件形成，当时需要迁移 1400 万人，即将生活在巴基斯坦的印度人迁至印度，将印度的穆斯林迁至巴基斯坦，这过程中发生了族群间暴力骚乱，致近百万人死亡。
因此，作为国家元首，尼赫鲁的首要任务是通过中央政府保护少数宗教和民族免受占多数的宗教和族群的压迫——相当于美国联邦法院最终开始保护美国南部的民权。其次，尼赫鲁想要强化国家团结与认同感。最后，尼赫鲁致力于通过社会主义提高低种姓和农村穷人的地位。对他而言，这需要受新德里管理的集中政策。这有其中的道理，因为结束英国殖民统治后的地方政府极其孱弱。
但是，独立近 50 年后，印度认识到中央控制的弊端，这不仅体现于其刺激经济增长的低效，更体现于集政治庇护和官僚主义于一身的体制所滋生的腐败、因循和偏袒。在这一背景下，在二十世纪 90 年代初，也就是邓小平在中国引入改革开放政策后约 10 年，印度发起了自己的经济自由化试验，即实行分权，赋予各邦和地方领导人更多的权力。
不过印度和中国的经济自由化存在一个重大差异。中国最初允许沿海各省尽一切可能手段推动经济增长，尤其是吸引外国投资和增加出口。但在印度，新德里继续扮演重要角色，派遣中央任命的官僚到地方帮助推进一系列国家议程，包括保护和提升少数族群权益。结果，各邦对推动经济的积极性各自迥异。例如，在改革其权力部门时，有的邦要么与中央政府政策重心、甚至包括中央的宪法特权背道而驰，要么对之全然不顾。
印度国内经济发展的地区间差异基本可分为三类，即落后邦、先进邦和摇摆邦。印度政治人物、官僚和评论家用“落后”一词形容城市化、现代化和发展程度低的各邦。尽管存在几个新兴的现代城市，落后邦大多倾向于农业经济，其 80% 以上的人口以土地为生，超过了全国 69% 的平均水平。一般而言，落后邦民生赤贫，教育凋敝，基础设施破败，政府低能，并且种姓制度顽疾难除。
比哈尔邦和北方邦是两个最大的落后邦，总共有 3 亿人，相当于整个美国人口。其他还有中央邦、拉贾斯坦邦和奥里萨邦。因为这些邦的存在，使印度成为世界上贫困线下人口最多的国家。
最知名的落后邦领导人是比哈尔邦首席部长尼提什·库马尔，他用自己的权力让比哈尔邦颠覆了人们对落后邦的一般认识。库马尔治下有 1 亿 300 万人，这个面积仅相当于阿肯色州四分之三的邦，其人口却是阿肯色州的 35 倍。十分之九的比哈尔人从事农业。
我在尼提什简朴、无守卫的办公室与之进行了一个半小时的会谈。尼提什以其名为人所知，身穿简朴的白色无领长袖衬衫，在这一农业地区，看起来像一个世俗宗教学者。他让这个曾经几乎失败的邦重获新生。
尼提什的首要任务是打击非法活动。他接受了国大党领导的中央政府的帮助，尽管他是反对派阵营人民党联合派的成员。与薄熙来在重庆发起的滥用权力、清算式运动形成鲜明对比，尼提什的行动不但公开透明、照章办事，而且行事高效。因为他的努力，这一印度曾经犯罪猖獗、腐败、赤贫的邦成为了印度善治和打击腐败的楷模。
尼提什修筑道路，投资学校。他让妇女文盲率减少了近一半。这一成就让他获得了多个种姓妇女选民的坚定支持。
即使如此，他仍面临巨大挑战。比哈尔邦只有五分之一的企业与电网相连。很多使用柴油发电机或小型太阳能机组发电，但绝大多数仍以传统的烧干牛粪的方式发电。在这个人口密集、充满贫农的地方，征地设厂极为困难，而且昂贵。外加缺乏技术工人、有限的金融服务和落后的基础设施，所有这一切都让投资者望而却步。
无论如何，尼提什的照顾穷人的招牌政策让比哈尔人的年均收入倍增至约 500 美元。这让他在当地极受拥护，并在 2010 年轻松获得连任。许多印度人希望他作为全国反对派阵营领袖参加 2014 年议会选举。在尼提什的领导下，多个更小的地区性政党或能推进新的经济发展政治。
在经济发展坐标系另一端的则是所谓的先进邦，诸如古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦和泰米尔纳德邦。这三个邦的人均收入几乎是比哈尔邦的三倍，在城市化、商业和外贸方面拥有更长的历史。在这三个邦的每个邦，约一半的人口现在生活在城市——超过全国仅 31% 的平均水平——且大力投资现代制造业基础设施。先进邦通常识字率名列前茅，家庭通电，医疗服务完备，路桥排水及港口设施现代。
先进邦的领导人对一个更开放的全球贸易体系更为自信。这些邦得印度沿海之地利（古吉拉特邦和马哈拉施特拉邦位于西海岸，泰米尔纳德邦则位于东南海岸），对开放持欢迎态度。
马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦西望伊朗和中东，西北望欧洲。古吉拉特邦从中东进口石油，提炼后分销全印度和亚洲各地。古吉拉特邦的犹太人从业于海湾国家、伦敦高端金融和美国从高科技到酒店的服务业。马哈拉施特拉邦制造业发达，产品包罗万象，上至汽车，下至化学品。该邦首府孟买也拥有众多工厂和港口，同时是印度金融和电影业中心。
1000 多英里外的泰米尔纳德邦则往东出口至新加坡、泰国、印尼和其他东南亚诸国，这部分得益于泰米尔犹太人在这些国家的深厚关系。这里大力投资信息技术和生物技术行业，尤其是在泰米尔纳德邦南部及其邻邦卡纳塔克邦，因而也着力推动对知识产权的保护。
位于先进邦和落后邦的是印度的摇摆邦，其中最重要的是位于东南部的安得拉邦和东北部的孟加拉邦。这些邦并不是自始至终地推进经济发展，而是在进退间摇摆。尽管其拥有重要的全球化城市和其他城市带，它们的农村人口和城市人口比例为二比一，接近全国平均水平。因此，在安得拉邦和西孟加拉邦，地方政府一方面要着力解决农村贫穷人口的需要，另一方面则要努力为其现代城市经济添砖加瓦。海得拉巴和加尔各答等全球化城市近年来蓬勃发展，但由于有着两倍于城市人口的农村人口，政治人物在选举中未必得益，因为当农村选民感觉被忽视时，才会纷纷去投票以示不满。
摇摆邦所面临挑战在西孟加拉邦一处便可见一斑。其首府加尔各答曾经是印度的明星，在 1911 年前是英属印度的首都。在 20 世纪的大部分时间，它都是印度制造业之都，另外也是印度最发达的大都市，出产了大量文学、影视和学术佳作。
但是，在长达三十多年的时间里，西孟加拉邦成了公共治理不善的代名词。在世界上执政时间最长的民选共产党的领导下——共产党从 1977 年至 2011 年在位——邦政府侵蚀了该邦的工业基础，使投资停滞倒退，并将制造商赶到其他的新兴各邦。
但是在 21 世纪初，在见证印度其他地方十年的增长（更不必说中国）之后，印共开始吸引投资。他们鼓励顶级学府吸引Wipro、Infosys和Cognizant这样的软件公司，并试图使用土地征用权征地建造大型工厂。
但是，共产党最后被西孟加拉邦的农民赶下台，或许是因为其在太短时间内引入了太多资本主义。反对党草根国大党在极具魅力的领导人马马塔·巴纳吉的领导下获得了压倒性胜利。
从各方面来说，巴纳吉为人正直，用心尽责。她专注于清理这一作为印度治理最差、最为腐败的邦，且唤起了公众对农村贫困的关注。她打击了毛派的叛乱，保护了占西孟加拉邦人口 25% 的穆斯林，并推动了风景如画的大吉岭产茶山区的经济和旅游业发展。
但是，外部投资者仍对她心怀畏惧，因此倾向于绕开西孟加拉邦。而且，他们害怕她对印度全国政治的影响。她利用其所在政党在全国议会的 19 个席位扮演权力掮客的角色，阻止了国大党在新德里形成议会多数派。尤其戏剧性的是，她阻止了印度与孟加拉国达成一项水资源开发协定；并于 2011 年反对了一项允许沃尔玛等外国零售巨头在超市和百货公司中持有多数股权的法律，此举几乎瓦解了当时的全国执政联盟。
在这一博弈中，中央政府绝非无能为力。当马马塔•巴纳吉拒绝支持执政联盟的投资改革时，曼莫汉•辛格使出了手中的王牌，藉此挽救了执政联盟。他获得了阿克列施•亚达夫对其投资改革的支持。亚达夫是北方邦的新任首席部长。北方邦之前是一个经济落后的非结盟邦，玛雅瓦蒂的大众社会党在新近的邦选举中下台——这次选举同时也给辛格总理的国大党带来致命一击，其得票数只远远排在第四位。通过此举，辛格发出一个信号，即中央政府能让一个地区政党对抗另一个地区政党以实现其目的；而亚达夫发出的信号则是，邦领导人愿意团结一致，跨越政党路线，支持有助于经济增长的政策。
即使存在困难，但各邦领导人在全国范围内的权力提升最终将使整个印度得益。在制定旨在吸引外国投资、增强跨邦商业合作、以及改善基础设施的国家政策的过程中，新德里将得益于经验丰富的地方领导人的丰富经验。他们非常清楚什么才是有效的做法，并且知道如何争取选民对改革的支持。归根结底，印度高度多元、高度联邦化的民主政体必须依赖于其各邦的有效运转。
走向全面外交
中国各省和印度各邦日益提升的重要性对美国政府和私营部门都构成挑战。我们的领导人、外交官、银行家和企业家都习惯于通过各国的政治和经济之都与其打交道。一种更具成效的方法应至少具有以下四个维度。
首先，我们应显著深化和扩展美国在中印两国的存在。美国在这两个国家的代表度很低；如上所说，在重庆、古吉拉特邦和比哈尔邦都没有美国的领事馆。
截至 2013 年，美国在全中国只有六个领事馆（领事馆与人口比为1：2 亿），在全印度只有五个领事馆（1：2.4 亿）。相比而言，美国在欧盟有 54 个领事馆，在西半球有 55 个领事馆，相当于1:1 千万。
在美国政府面临财政赤字和自动减赤机制的后果之时，这样大的领事馆扩张肯定会遇到阻力，但从长期而言，我们在这些新兴经济体有限的官方存在将对我们造成伤害。忽视这些经济跨越发展、市场迅速开放的中国各省和印度各邦的经济和政治机会，是美国当前的一种短视。当然，这里也存在一种微妙的外交平衡。中印国家领导人不希望西方国家干涉其国家和地方事务，但北京和新德里也有理由允许甚至鼓励美国各州和城市帮助其国内城市融入全球经济。
这指向了第二个维度，即如何与中印接触和对话：我们可以动员天然的外交家，即各州长和市长，他们拥有改变全球商业运作方式的潜力。他们中的许多人已经开始带领贸易代表团访问中印，反之亦然。国务卿希拉里·克林顿发起了中美省州长论坛。这一计划受到了当时美国驻中国大使、前犹他州州长洪博培的有力支持。首次中美省州长论坛于 2011 年在盐湖城举行，另一次于 2013 年初在北京和天津举行。
美国大都市革命的领导人已经在开始应对包括气候变化在内的全球议题。他们中的一些人有兴趣试验来自中国各省政府和印度各邦政府的一些思路。例如，加州州长杰瑞·布朗在考察中国更发达的沿海省份是如何处理他在萨克拉门托遇到的类似问题的。他比较了中国六省 2012 年秋出台的碳排放权交易计划与加州和纽约州及密西西比州的排放交易计划的思路。
在印度，三个先进邦——马哈拉施特拉邦、古吉拉特邦和泰米尔纳德邦——刚开始建立与美国州的联系。另外，城市对城市的合作也在进行。印度高科技之都班加罗尔已经与旧金山湾区建立起紧密的联系。印度汽车制造业中心阿默达巴德、普纳和金奈将与底特律建立直接联系。在波士顿和西雅图兴起的生物科技革命也可以在金奈和班加罗尔找到天然的合作伙伴，并且双边已经在开始探索这一合作的可能性。从多个层次，以及在多个部门，如城市对城市、大学对大学、企业对企业，美印两国存在巨大的推动双边互动和地方增长的潜力。
第三，我们需要调整对中央政府职能的预期。西方外交家必须认识到与北京或新德里领导人的握手只是一切的开始。如果我们不想地方之所想，即使我们能在气候变化协定和诸如世贸组织或跨太平洋伙伴关系等贸易协定上获得签字，这些协定也只会是一纸空文，并以失败告终。
如果我们希望取得进展，我们可能必须让关键的地方领导者直接参与谈判。这将是外交事务上的一个重大改变。邀请市长和省长参与谈判会使这些努力变得非常复杂，但这也会增加最终取得成功的机会。全球协议的设计只有考虑到“终端用户”，即最受其影响的对象，才更可能得到落实。
最后，西方决策者和商业领袖需要对中印内部治理有更深入和区别化的认识。我们把中国视为一个专制国家通常是非常自然，甚至通常无可厚非的事情，但在中国内部也有很多人和群体在积极努力实现有中国特色的民主。那里的学术和新闻自由远高于许多西方人的认知，尽管在很大程度上，中国政府仍远不如印度透明。鉴于中国体制固有的不透明性，我们对其各省的了解越多，就会更加理解体制表面之下运作的各种力量。
通过主动接触企业部门，尤其是在沿海省份，我们将对变革有着更乐观的预期。中国最具竞争力的私人企业并不试图以中国的形象重塑世界体系。相反，他们希望作为平等的合作伙伴加入国际社会；跟其他地方的企业一样，他们同样得益于对知识产权的保护，也同样受损于对知识产权保护的不力。长此以往，这些公司很可能会成为中国法制和政治改革的先锋。
对于印度，西方决策者应感庆幸的是，这一世界上最大的民主国家正在自行经历一次自下而上的变革。不仅各邦的领导人在努力把控议程，他们自身也受到来自基层的推动力。市长和其他民选领导者已厌于傀儡角色。他们寻求对征税和预算有更大的控制，既打破来自新德里官僚体系的控制，也打破邦首府的控制。在最理想的情况，这一革命是一次顺应巨大而多元人口的期待和追求的尝试。在最坏的情况，各邦和各城市的领导人将带领印度驶向多个不同的方向。
尽管其已经取得进步，但印度合众为一的能力正面临越来越大的挑战。在一些技术问题上，印度的确有不少自下而上促成国家政策的成功案例。在近十年来，各邦已从彼此学会如何评估和征收增值税，以此取代了过时的营业税。但是，在每个自下而上协调推进的成功尝试之外，总有其他负面案例，其中要么是各邦阻碍国家决策，要么是中央政府无视地方关切，强行实施自上而下的举措。
西半球所有 64 个国家外加欧盟，其总人口也只相当于印度或中国一国的人口，这一事实足以表明更密切关注这两个亚洲大国内部运作的必要性。如果外界能够认识到他们内部的复杂及这些复杂因素的重要性，那么二十一世纪的世界秩序将会有更加稳定和谐的前景。
作者简介
威廉·安东里斯（William Antholis）在布鲁金斯学会身兼两职。作为执行总管，他与学会会长和副会长协调、管理一系列政策研究，制定新项目，协同跨项目研究，增强布鲁金斯研究的政策影响，并确保研究的质量和独立性。另外，作为学会治理研究项目的资深研究员，他从事研究和协作，关注政治和国际外交体系。他与布鲁金斯学会会长斯特普·塔尔博特 (Strobe Talbott)合著有《快速前进：全球变暖时代中的伦理与政治》(Fast Forward: Ethics and Politics in the Age of Global Warming)一书。安东里斯曾就职于白宫和美国国务院，专注全球经济和气候变化。
本文的主题和相关政策建议，安东里斯在其新书《由内而外的印度与中国：地方政治走向全球》(Inside Out, India and China: Local Politics Go Global)中有更深入的探讨。
一如布鲁金斯学会的其他作品，“布鲁金斯论文”旨在促进和启发对重要议题的讨论。文中观点仅代表作者本人。